Ein neues Gesetz bremst die Importe von billigen Medikamenten aus dem Ausland. Dabei sollte es eigentlich für sinkende Preise sorgen.

von Prof. Dr. Charles B. Blankart

Deutschland hat bislang ein recht kluges Preissystem für patentgeschützte Arzneimittel. Aber die neuen Pläne der Regierung enthalten zwei Fehler, die dieses System bedrohen. Bisher sind die Anbieter weitgehend frei in ihrer Preissetzung. Sie sollen in der Lage sein, Gewinne zu erzielen, Forschung zu finanzieren und so neue Produkte zu entwickeln. Zum anderen soll europaweite Arbitrage dafür sorgen, dass die deutschen Preise nicht in den Himmel wachsen: Werden die in Deutschland angebotenen Produkte in einem anderen EU-Staat billiger angeboten, so ist es Parallelimporteuren erlaubt, diese dort zu kaufen und sie auf dem deutschen Markt weiterzuverkaufen. Mittlerweile umfasst der Parallelimport 25 Prozent der patentgeschützten Produkte und stellt daher einen nicht zu vernachlässigenden Wettbewerbsfaktor dar.

Die deutschen Gesundheitspolitiker sind damit aber nicht zufrieden. Sie möchten den Pharmapreisen einen zusätzlichen Deckel aufdrücken. Schon seit Anfang August 2010 soll ein Rabatt von 16 Prozent zwangsweise gewährt werden. Einen Nachlass von dieser Pflicht erhalten jene, die ihre Preise schon vor dem 1. August senkten. Sie sollen nicht zweimal getroffen werden. Übersehen wurde dabei, dass in den Genuss des Nachlasses auch jene gelangen, die ihre Preise zum Beispiel im Juli angehoben und dann bis zum Ende des Monats wieder gesenkt haben. Für sie läuft der Zwangsrabatt weitgehend ins Leere. Für das Gesundheitsministerium stellt diese Umgehung eine peinliche Gesetzeslücke dar, die eine Nachbesserung des Gesetzes unabdingbar macht.

Eine Nachbesserung drängt sich aber auch aus einem anderen, viel gewichtigeren Grund auf: Erweist sich der beabsichtigte Preisdeckel als wirksam, so schrumpfen die Margen und damit auch die Wirkungsmöglichkeiten der Parallelimporteure. Dagegen ist zunächst nichts einzuwenden: Der Gesundheitsminister hat sich eben dafür entschieden, den Preisdruck auf die Pharmaprodukte nicht mehr indirekt durch Parallelimporteure, sondern direkt durch administrative Zwangsrabatte auszuüben. „Check out the middleman“, sagten schon die Gründer des britischen National Health Service vor 60 Jahren.

Die Parallelimporteure müssen wegen des neuen Gesetzes also mit schrumpfenden Margen rechnen. Sie tragen daher wirtschaftlich besehen die Deckelung von 16 Prozent, die der Gesundheitsminister von der Pharmaindustrie fordert, bereits mit. Und jetzt kommt der zweite Fehler in den Plänen der Regierung: Das Gesetz sieht vor, dass die Parallelimporteure unabhängig vom Zwangsrabatt, den die Pharmaindustrie zu gewähren hat, auch noch einmal 16 Prozent Rabatt leisten müssen. Damit wären sie doppelt belastet – und das hat keinen Sinn.

Hier noch einmal die Schritte im Detail: Die Zwangsrabatte senken den Marktpreis. Die Parallelimporteure müssen sich daran anpassen. Ihnen dann noch einmal 16 Prozent Nachlass zu verordnen, läuft darauf hinaus, dem schon geschwächten Kämpfer den Gnadenstoß zu versetzen.

Und wer freut sich darüber? Die etablierte Pharmaindustrie. Sie nimmt den Zwangsrabatt gelassen, lehnt sich zurück und sagt: „Da wollen wir erst mal sehen und aus unseren reichen Erfahrungen im Umgang mit dem Gesetzgeber schöpfen.“ In kurzer Zeit entdeckte sie die oben angeführte Umgehungsmöglichkeit der Zwangsrabatte. Welche weiteren Tricks werden folgen? Je löchriger das Gesetz des Gesundheitsministers sich erweist, desto weniger Preisnachlässe muss die Pharmaindustrie faktisch gewähren.

Umso wichtiger wäre es, dass die Parallelimporteure ihre preisdämpfende Funktion ausüben. Sie würden den Schaden der (letztlich nie ganz vermeidbaren) Gesetzeslücken begrenzen. Doch wenn die Parallelimporteure zusätzlich den Zwangsrabatt gewähren müssen (weil sie formaljuristisch als Hersteller und nicht als Händler betrachtet werden), haben sie dazu keine Chance.

Dieetablierten Pharmaproduzenten freuen sich. Ihnen war die Arbitrage der Parallelimporteure stets ein Dorn im Auge. Doch vor dem Europäischen Gerichtshof sind sie mit einer Klage dagegen abgeblitzt. Welch gute Fügung also, dass der deutsche Gesetzgeber den Parallelimporteuren durch die Rabattgesetzgebung den Garaus machen will, sagen sie sich.

Fazit: Wenn der Gesetzgeber die Pharmapreise durch Zwangsrabatte senken will, so sollte er die Parallelimporteure nicht ausschalten, sondern für seine eigenen Ziele einsetzen. Hierzu muss er sie vom Zwangsrabatt befreien. Dann – und nur dann – werden sie in genau den Schlupflöchern aktiv, durch die die etablierte Pharmaindustrie dem Gesetz des Gesundheitsministers zu entfliehen sucht. Unterlässt er das, werden die Parallelimporteure aus dem Markt gedrängt, der Wettbewerb geht zurück, die Preise steigen und die etablierte Pharmaindustrie freut sich.